ZZP’ers in de zorg: hoe lang houdt dat nog stand?

Wat staat er in de achtste voortgangsbrief? 

In december 2022 stuurden de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de staatssecretaris van Financiën een uitgebreide voortgangsbrief aan de Tweede Kamer over de toekomstige regelgeving rondom zelfstandigen. Het kabinet is van plan om uiterlijk op 1 januari 2025 het handhavingsmoratorium volledig op te heffen. In de aanloop daar naartoe is een aantal maatregelen aangekondigd die de balans moet herstellen op de arbeidsmarkt en de regels rondom het werken als zelfstandige en met zelfstandigen toekomstbestendiger moeten maken. 

Toename van het aantal zzp’ers in een krappe arbeidsmarkt 

Het aantal zzp’ers in de zorg neemt jaarlijks toe. Volgens het CBS is het aantal zzp’ers in het derde kwartaal van 2022 gegroeid naar 1,2 miljoen. De groei ging het hardst in de zorg- en welzijnsberoepen. In het derde kwartaal van 2022 nam het aantal werknemers met ongeveer 13.000 af en nam het aantal zzp’ers met ongeveer 34.000 toe ten opzichte van een jaar eerder. 

Werkenden bieden zich binnen de zorgsector steeds vaker als zzp’er aan. Redenen hiervoor zijn onder meer het hogere inkomen dat hiermee kan worden verdiend, de behoefte aan flexibiliteit om het werk in te delen, zelf het werk te kunnen plannen en te combineren met ander werk of andere verplichtingen. Hierbij houden zzp’ers vaak te weinig rekening met risico’s als inkomensuitval, ziekte of pensioen. 

Werkgevenden geven aan dat de toename van zzp’ers zorgt voor een nog hogere werkdruk voor werknemers in loondienst. Zzp’ers beperken zich vaak tot de hoofdtaken en zo komen de ‘minder leuke’ klussen, zoals administratieve taken en diensten, op het bordje van de werknemers in loondienst. Er ontstaat een vicieuze cirkel: de prikkel om ook als zzp’er te werken wordt voor ‘achterblijvers’ steeds groter. De zorgsector ervaart deze problematiek als urgent. 

Veel opdrachtgevers willen werkenden graag duurzaam aan zich binden met het aanbieden van een arbeidsovereenkomst. Echter, zij voelen zich vanwege de schaarste gedwongen om zzp’ers in te huren om zo de bezetting op orde te houden en de roosters te vullen. Dit geldt ook in situaties waarin er eigenlijk sprake is van een arbeidsovereenkomst, of waarbij het werk zich in de kern niet leent voor werken buiten dienstbetrekking. 

Herstellen balans 

Het kabinet wil de balans herstellen ten aanzien van de verhouding tussen het aantal zzp’ers en werkenden in loondienst met behulp van maatregelen langs drie lijnen. Dit zijn: 

1. Inzetten op een gelijker speelveld tussen de zelfstandige en de werknemer met betrekking tot de sociale zekerheid en fiscaliteit;
2. Meer duidelijkheid creëren over de vraag wanneer gewerkt wordt als werknemer dan wel als zelfstandige; en 
3. Het versterken en verbeteren van de handhaving op schijnzelfstandigheid.  

We lichten deze drie lijnen kort toe. 

Inzetten op een gelijker speelveld  

Het kabinet beoogt een gelijker speelveld tussen werknemers en zelfstandigen te creëren door de (fiscale) verschillen tussen werkenden te verkleinen. Hiervoor worden zowel fiscale als niet-fiscale maatregelen genomen. In het Belastingplan 2023 heeft het kabinet twee fiscale maatregelen opgenomen om meer balans aan te brengen tussen werkenden in loondienst en zzp’ers:  

1. Het sneller afbouwen van de zelfstandigenaftrek. Deze wordt in verschillende stappen verlaagd van € 6.310 in 2022 naar € 900 in 2027. Hierdoor zal de gemiddelde belastingdruk dichter bij die van een werknemer komen te liggen. 
2. De uitfasering van de fiscale oudedagsreserve.  

Daarnaast staat in de brief ook de voortang van een aantal maatregelen op niet-fiscaal gebied. Hierbij gaat het onder andere om een verplichte verzekering tegen arbeidsongeschiktheid voor zelfstandigen en de mogelijkheden voor collectieve onderhandelingen voor zzp’ers onder het mededingingsrecht.  

Verduidelijking beoordeling arbeidsrelaties  

Het kabinet wil met de tweede lijn inzetten op het wettelijk kader rondom de beoordeling van arbeidsrelaties. Dit verkleint het ‘grijze gebied’ tussen werknemers en zzp’ers. Dat geeft de echte zelfstandig ondernemers de ruimte om te ondernemen en geeft de werkenden in loondienst voldoende bescherming. Het kabinet hoopt dit te bewerkstelligen door het criterium ‘gezag’ te verduidelijken en een rechtsvermoeden op te nemen.  

Gezagscriterium 

Het criterium ‘werken in dienst van’, oftewel ‘gezag’, staat centraal bij de arbeidsrechtelijke bescherming en de hoogte van sociale en fiscale afdrachten. Deze open norm voor de beoordeling van arbeidsrelaties wordt veelal vormgegeven door casuïstische rechtspraak. Het kabinet is voornemens om de volgende drie hoofdelementen van deze open norm de komende tijd verder in te vullen en uit te werken:  

1. Is er sprake van het geven van instructies en het houden van toezicht, oftewel ‘klassiek’ materieel gezag? 
2. Is het werk organisatorisch ingebed in de onderneming van de werkgevende? 
3. Is er sprake van zelfstandig ondernemerschap binnen de desbetreffende arbeidsrelatie? Dit element kan een belangrijke contra-indicatie zijn voor de vraag of er sprake is van het bestaan van een arbeidsovereenkomst.  

Let op! De codificatie van het criterium ‘inbedding van het werk in de organisatie’ zal nadrukkelijker duidelijk maken dat zelfstandigen en werknemers niet zonder meer kunnen worden ingezet binnen dezelfde organisatie, voor hetzelfde werk en met dezelfde inrichting van de werkzaamheden. Dit betekent overigens niet dat bij een indicatie van inbedding in de organisatie in de toekomst automatisch sprake is van een arbeidsovereenkomst. Het blijft – zoals ook nu al op basis van jurisprudentie geldt - gaan om een beoordeling van de drie genoemde hoofdelementen in onderlinge samenhang. 

Het kabinet streeft ernaar om de bovengenoemde hoofdelementen uitgewerkt te hebben in een wetsvoorstel voor de zomer van 2023. Uiteindelijk zal het wetsvoorstel begin 2024 worden ingediend bij de Tweede Kamer.  

Rechtsvermoeden van een arbeidsovereenkomst 

Er wordt door het kabinet tevens gewerkt aan de inzet van een (civielrechtelijk) rechtsvermoeden van werknemerschap. Het rechtsvermoeden is voornamelijk gericht op werkenden die een minder goede onderhandelingspositie hebben. Het kabinet wil het rechtsvermoeden baseren op een uurtarief waarvan de hoogte nog nader wordt onderzocht. Zo zou er bij een tarief onder een bepaalde norm het (weerlegbare) rechtsvermoeden van werknemerschap gaan gelden. De werkende kan zich in deze situatie beroepen op het rechtsvermoeden. Vervolgens is het dan aan de werkgevende om aan te tonen dat er geen sprake is van een arbeidsovereenkomst. Komen ze er onderling niet uit, dan kan werkende (of een vakbond) de kwestie aan de rechter voorleggen. 

Het rechtsvermoeden werkt in beginsel niet door naar de socialezekerheidswetgeving en de fiscaliteit. Pas als een rechter oordeelt dat er sprake is van een arbeidsovereenkomst geldt deze uitspraak wel in brede zin. 

Versterking en verbetering van de handhaving 

Wat de derde lijn van maatregelen betreft, heeft het kabinet de ambitie om hiermee op korte termijn de handhaving te versterken en te verbeteren. Ook is het kabinet voornemens om uiterlijk op 1 januari 2025 het handhavingsmoratorium volledig op te heffen. Zo werkt de Belastingdienst aan haar capaciteit door extra medewerkers in te zetten voor de handhaving op de kwalificatie van arbeidsrelaties. Daarnaast benadrukt het kabinet dat een goede en actieve samenwerking tussen de markt en de Belastingdienst van groot belang is. Om deze reden zal de Belastingdienst ondersteuning bieden aan de betrokken partijen en zal er extra aandacht worden besteed aan dossiers waar er grote onzekerheid heerst over de juistheid van de kwalificatie van de arbeidsrelatie. Niet alleen de samenwerking met opdrachtgevers en opdrachtnemers is van groot belang, maar ook met koepels en bracheorganisaties, dienstverleners en andere overheidsorganisaties. Uiteindelijk zal dit moeten leiden tot de situatie dat de burgers en bedrijven zoveel mogelijk uit zichzelf regels gaan naleven.  

Ten slotte zal het kabinet voor onder andere de zorgsector extra aandacht besteden aan de samenhang van generieke en sectorspecifieke maatregelen vanwege de specifieke aard van de problematiek binnen deze sector.  

Tot slot 

De voorgestelde maatregelen zijn onderdeel van een brede arbeidsmarkthervorming. Het kabinet werkt bovengenoemde plannen uit in een wetsvoorstel dat richting de zomer van 2023 voor internetconsultatie voor kan liggen, met het streven de wetgeving met ingang van 2025 in werking te laten treden. Zodra er meer bekend wordt, zullen wij u uiteraard weer informeren. 

Meer weten over werken met zelfstandigen binnen de zorg?

Neem contact op met onze Healthcare specialisten